Ulgi w spłacie administracyjnych kar pieniężnych

Spis treści:

1. Ulgi w spłacie udzielane na wniosek strony
2. Ulgi udzielane z urzędu
3. Ocena interesu publicznego i interesu strony
4. Organ stosujący ulgę
5. Dyscyplina finansów publicznych
6. Odpowiedzialne decyzje

Organ, który wydaje decyzję o udzieleniu ulgi w spłacie administracyjnej kary pieniężnej, działa w sposób uznaniowy, ale w granicach wyznaczonych w ustawie. Nie może więc bagatelizować kodeksowych przesłanek odwołujących się do interesu publicznego czy interesu strony. Musi też pamiętać o zmianach prawnych wprowadzonych w kpa w 2025 r.

Administracyjne kary pieniężne stały się trwałym elementem współczesnego prawa administracyjnego zabezpieczającym wykonywanie obowiązków administracyjnoprawnych. Stosowanie takich kar jest immanentnie związane z administrowaniem, ponieważ służy przede wszystkim zapewnieniu efektywności działania administracji publicznej.

Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, którą organ administracji publicznej nakłada w drodze decyzji w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Podmiot, na który została nałożona administracyjna kara pieniężna, ma prawo do uzyskania ulgi w jej spłacie w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek.

Ulgi w spłacie udzielane na wniosek strony

W art. 189k kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) ustawodawca określił zasady udzielania ulg w zapłacie administracyjnych kar pieniężnych, wzorując te postanowienia na regulacjach dotyczących ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Świadczy o tym uznaniowy charakter udzielenia ulgi, sposób sformułowania jej przesłanek oraz jej formy.

Nowelizacja kpa z 2025 r. w istotny sposób zmieniła sposób podejścia do prawnych możliwości stosowania ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych, o czym świadczy „przebudowa” treści art. 189k kpa. Należy zauważyć, że regulacja ta zawiera dość obszerny katalog takich ulg udzielanych na wniosek strony. Zalicza się do nich:

• odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty zapłaty:
  • administracyjnej kary pieniężnej lub
  • zaległej administracyjnej kary pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę;
• umorzenie w całości lub części:
  • administracyjnej kary pieniężnej;
  • odsetek za zwłokę.

Ustawodawca stwierdza również, że w przypadku umorzenia zaległej administracyjnej kary pieniężnej umorzeniu podlegają także odsetki za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległa administracyjna kara pieniężna.

Ponadto treść art. 189k § 1 kpa wskazuje, że na wniosek strony udziela się ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony.

• Ulgi dla przedsiębiorców

Ustawodawca przewidział, że jeśli wniosek o udzielenie ulg określonych w art. 189k § 1 kpa składa podmiot prowadzący działalność gospodarczą, to właściwy organ może wydać pozytywną decyzję, jeśli taka ulga:

• nie stanowi pomocy publicznej;
• stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących przepisach prawa UE dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;
• stanowi pomoc publiczną, która:
  • ma na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi;
  • ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce,
  • ma inne cele, ale jest zgodna z zasadami rynku wewnętrznego UE i dopuszczalna w świetle ustaleń właściwych organów UE.

Ulgi, które stanowią pomoc de minimis (w tym w rolnictwie i rybołówstwie) i jednocześnie mają ograniczyć skutki klęsk żywiołowych, innych zdarzeń nadzwyczajnych lub poważnych zaburzeń w gospodarce, mogą być udzielane, jeżeli w przepisach odrębnych zostały określone szczegółowe warunki udzielania tej pomocy, zapewniające jej zgodność z zasadami rynku wewnętrznego UE. Do ulg, które stanowią pomoc publiczną (zgodnie z zasadami rynku wewnętrznego UE i ustaleniami właściwych organów UE) oraz są jednocześnie przeznaczone na restrukturyzację, stosuje się:

• w przypadku przedsiębiorcy, wobec którego jest prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne – przepisy ustawy Prawo restrukturyzacyjne;
• w przypadku przedsiębiorcy, wobec którego nie jest prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne – przepisy ustawy o udzielaniu pomocy publicznej w celu ratowania lub restrukturyzacji przedsiębiorców;
• w zakresie trybu udzielania tej pomocy – przepisy ustawy o udzielaniu pomocy publicznej w celu ratowania lub restrukturyzacji przedsiębiorców.

Jeśli organ prowadzi postępowanie, które dotyczy udzielenia ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej na rzecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą, musi przede wszystkim ustalić, czy przyznanie tej ulgi jest pomocą publiczną w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zasady postępowania w takich przypadkach określa ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

• Szczegółowe warunki odroczenia terminu lub rozłożenia na raty

Ustawodawca bardzo szczegółowo uregulował problematykę stosowania ulg w spłacie polegających na:

• odroczeniu terminu zapłaty lub rozłożeniu na raty zapłaty administracyjnej kary pieniężnej;
• odroczeniu terminu zapłaty lub rozłożeniu na raty zapłaty zaległej administracyjnej kary pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę.

W art. 189k § 2a–2f kpa zostały określone skutki niedotrzymania terminu spłaty, który wynika z decyzji w sprawie udzielenia takich ulg. Regulacje te zawierają także zasady naliczania odsetek za zwłokę od zaległych kar, w sprawie których osoba zobowiązana złożyła wniosek o odroczenie płatności lub rozłożenie jej na raty.

• Dokumenty dołączane do wniosku

Strona, która składa wniosek o udzielenie ulgi w spłacie administracyjnej kary pieniężnej, musi dołączyć do tego wniosku dowód uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł [1]. Jeśli wniosek składa strona prowadząca działalność gospodarczą, to zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej jest zobowiązana – jako podmiot ubiegający się o pomoc de minimis – do przedstawienia wraz z wnioskiem o udzielenie takiej pomocy:

• zaświadczeń o pomocy de minimis otrzymanych w roku, w którym ubiega się o pomoc oraz w ciągu 2 wcześniejszych lat, albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie, albo oświadczenia o nieotrzymaniu takiej pomocy w tym okresie;
• informacji niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis dotyczących w szczególności wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz wielkości i przeznaczenia pomocy publicznej otrzymanej w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, na pokrycie których ma być przeznaczona pomoc de minimis [2].

Ulgi udzielane z urzędu

Możliwość udzielania z urzędu ulg w spłacie administracyjnej kary pieniężnej została wprowadzona w art. 189l kpa w wyniku nowelizacji z 2025 r. Organem właściwym do udzielenia takiej ulgi jest organ, który nałożył karę.

Organ może z urzędu:

• umorzyć karę w całości lub części;
• umorzyć odsetki za zwłokę w całości lub części.

Umorzenie może nastąpić tylko w sytuacji, gdy:

• zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że egzekucja zaległej administracyjnej kary pieniężnej będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne;
• zaległa administracyjna kara pieniężna nie została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym;
• wysokość zaległej administracyjnej kary pieniężnej nie przekracza pięciokrotnej wysokości kosztów upomnienia, o której mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie kwota ta wynosi 80 zł).

W przypadku umorzenia z urzędu zaległej administracyjnej kary pieniężnej stosuje się odpowiednio art. 189k § 2 kpa. To oznacza, że w takim przypadku umarza się także odsetki za zwłokę – w całości lub takiej części, w jakiej została umorzona administracyjna kara pieniężna.

• Umorzenie w przypadku postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego

Ustawodawca rozstrzygnął, że w przypadku umorzenia z urzędu zaległej administracyjnej kary pieniężnej, która nie została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym, organ udzielający takiej ulgi pozostawia decyzję umorzeniową w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

W opisanym przypadku organ może podjąć taką decyzję, jeśli umorzenie:

• nie będzie stanowiło pomocy publicznej lub
• będzie stanowiło pomoc udzielaną zgodnie z warunkami dopuszczalności pomocy de minimis albo pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących przepisach prawa UE dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis.

• Cel umorzenia

Analizując treść art. 189l kpa, można zauważyć, że wspólną cechą warunków dopuszczalności udzielenia ulgi z urzędu jest nikła szansa na ściągnięcie zaległości albo jej niewielka kwota. W konsekwencji organ pierwszej instancji jako wierzyciel publicznoprawny jest zwolniony z obowiązku inicjowania postępowania egzekucyjnego i angażowania się w ten proces. Celem udzielenia ulgi z urzędu jest więc nie tyle ochrona interesu zobowiązanego do zapłaty zaległej kary, ile ochrona interesu publicznego.

Ocena interesu publicznego i interesu strony

Przesłanką udzielenia ulgi w spłacie jest wystąpienie ważnego interesu publicznego lub interesu strony. Wówczas, jak stanowi art. 189k § 1 kpa, organ „może” udzielić ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Takie sformułowanie przepisu nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia.

Pojęcia „ważny interes publiczny” i „ważny interes strony” pojawiają się nie tylko w art. 189k kpa, ale również w art. 67a ordynacji podatkowej i w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych [3] przeważa pogląd, że:

(…) istnieją pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ podatkowy, podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, o których mowa w art. 67a § 1 op.

Należy zauważyć, że udzielenie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej ma wprawdzie charakter uznaniowy, ale jest dopuszczalne jako wybór konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej, o której mowa w art. 189k kpa. Jeśli więc organ stwierdzi, że w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w tej normie (ważny interes publiczny lub ważny interes strony albo obie przesłanki łącznie), podejmuje uznaniową decyzję o wyborze alternatywy – czy przyznać stronie ulgę, czy też nie. Użyte w omawianym przepisie słowo „może” oznacza, że organ samodzielnie dokonuje wyboru określonego rozwiązania. Nie świadczy to jednak o tym, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Działa bowiem w graniach uznania. Przekroczy te granice, jeśli wybierze jedną z alternatyw decyzyjnych z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości lub wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych.

W art. 189k § 1 kpa pojęcia „interes publiczny” i „interes strony” są opatrzone określeniem „ważny”. W orzecznictwie sądów administracyjnych można też odnaleźć interpretację tych sformułowań. Wynika z niej przede wszystkim, że ważnego interesu publicznego nie można przeciwstawiać ważnemu interesowi strony.

Przyjmuje się, że „interes publiczny” to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wspólnych wartości istotnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność i obiektywizm działania aparatu państwowego. Z kolei ważny interes podatnika (strony) to pewien stan, który jest najczęściej spowodowany nadzwyczajnymi, losowymi przypadkami i sprawia, że podatnik (strona) nie może uregulować zaległości (przy czym nie jest to zamknięty katalog przesłanek).

Organ stosujący ulgę

W treści art. 189k § 1 kpa wskazano, że podmiotem uprawnionym do zastosowania ulgi w spłacie administracyjnej kary pieniężnej jest organ administracji publicznej, który tę karę nałożył. Na podstawie przywołanego przepisu organ może udzielić ulgi na wniosek strony w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony.

Ten sam organ udziela też ulgi na mocy art. 189l kpa. W takiej sytuacji podejmuje jednak decyzję z urzędu, dlatego wniosek strony jest niedopuszczalny (postępowanie w tej sprawie nie może być wszczęte na wniosek).

Takie brzmienie przepisów sprawia, że organem właściwym rzeczowo do udzielenia ulgi w spłacie administracyjnej kary pieniężnej będzie najczęściej organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji będzie natomiast umocowany tylko do wydania orzeczenia reformatoryjnego w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Dyscyplina finansów publicznych

Analizując problematykę stosowania ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych, nie sposób nie poruszyć odpowiedzialności organów administracji publicznej za potencjalne naruszenia określone w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: uondfp).

Z art. 5 ust. 1 pkt 3 uondfp wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami: umorzenie, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty albo dopuszczenie do przedawnienia należności Skarbu Państwa, jst lub innej jsfp.

Ponadto w art. 18c uondfp ustawodawca wskazuje, że odpowiedzialność na gruncie tej ustawy ponosi także kierownik jsfp, jeśli niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez niego obowiązków w zakresie kontroli zarządczej wpłynie na uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jst. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych powodem takiego uszczuplenia jest najczęściej umorzenie całości lub części kary:

• bez stwierdzenia ważnego interesu publicznego lub interesu strony;
• wbrew przepisom o pomocy publicznej – w sprawach umorzenia należności od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Odpowiedzialne decyzje

Każdy organ administracji publicznej musi w swojej bieżącej działalności brać pod uwagę zarówno dyrektywy nakładania administracyjnych kar pieniężnych, jak i przesłanki stosowania ulg w ich spłacie. Każdy popełniony błąd, w tym przede wszystkim nieuwzględnienie wspomnianych przesłanek, będzie negatywnie wpływał na wielkość planowanych i wykonanych dochodów z tytułu omawianych należności.

 

Przypisy

1. Część I pkt 53 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej.
2. Rodzaje informacji określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 40 ze zm.).
3. Na przykład wyroki NSA z 2 marca 2016 r. (II FSK 2474/15) i z 14 października 2016 r. (II FSK 2427/14).

---

Autor