Ustawa regulująca zasady realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 bardziej szczegółowo określa sposób przeprowadzenia kontroli projektu niż ustawa dotycząca poprzedniego okresu programowania. Warto przyjrzeć się tym przepisom, aby poznać prawa i obowiązki kontrolujących oraz kontrolowanych.

W przypadku każdej kolejnej perspektywy finansowej ustawodawcy (unijny i krajowy) przyjmują liczne akty prawne, które regulują zasady dotyczące realizowania projektów w danym czasie programowania. W przypadku niedawno rozpoczętego okresu realizacji przedsięwzięć z funduszy unijnych kluczowym aktem prawa krajowego jest ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (dalej: ustawa wdrożeniowa). To właśnie w tym akcie prawnym zostały określone procedury związane z przeprowadzeniem kontroli projektu unijnego, w tym podmioty uprawnione do kontroli i zakres podejmowanych przez nie czynności.

Uprawnieni do kontroli projektu

Z reguły za kontrolę projektu dofinansowanego z funduszy unijnych odpowiada instytucja, która zorganizowała nabór wniosków, a następnie zawarła z beneficjentem umowę o dofinansowanie. Od razu należy jednak dodać, że nie jest to jedyny podmiot uprawniony do tego rodzaju kontroli. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej beneficjent jest też zobowiązany poddać się kontroli (odpowiednio audytowi) wykonywanej przez instytucję audytową (szefa Krajowej Administracji Skarbowej), Komisję Europejską, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Katalog instytucji uprawnionych do kontroli projektu nie ma jednak charakteru zamkniętego. W świetle tego samego przepisu kontrolę tę mogą bowiem przeprowadzić także „inne podmioty” uprawnione do tego na podstawie odrębnych przepisów. Dobrym przykładem może być prezes Urzędu Zamówień Publicznych, który na mocy ustawy Prawo zamówień publicznych jest uprawniony do kontroli postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w tym także tych, których przedmiot (a ściślej: jego wykonanie) może być lub jest finansowany z funduszy unijnych. Warto przy tym dodać, że inne podmioty mogą przeprowadzać kontrolę nie tylko na podstawie odrębnych przepisów, ale również na zlecenie uprawnionych instytucji. Uprawnienie do kontroli nie zawsze wynika więc z przepisu rangi ustawowej.

Co więcej, czynności kontrolne nie w każdym przypadku muszą być wykonywane przez pracowników instytucji kontrolującej (wynika to wprost z art. 25 ust. 4). Należy przy tym zastrzec, że jest to dopuszczalne wyłącznie w dwóch przypadkach. Jednym z nich jest sytuacja, w której właściwa instytucja (ściślej: instytucja zarządzająca lub, za jej zgodą, instytucja pośrednicząca, względnie instytucja wdrażająca) zleci usługi związane z realizacją swoich zadań innym podmiotom. Zlecenie przeprowadzenia kontroli projektu może być bezsprzecznie przedmiotem takiej usługi. Z tej możliwości wyłączone jest tylko przeprowadzenie kontroli systemowych. Drugą przesłanką przeprowadzania kontroli przez osobę niebędącą pracownikiem instytucji kontrolującej jest wykonanie tych czynności przez eksperta w rozumieniu art. 80 ustawy wdrożeniowej, czyli eksperta ujętego w specjalnym wykazie (określonym w art. 81 tej ustawy).

Warto podkreślić, że jeśli kontrola ma być prowadzona w miejscu realizacji projektu lub w siedzibie podmiotu kontrolowanego, to niezależnie od tego, kto ma wykonywać czynności kontrolne (pracownicy instytucji kontrolującej, przedstawiciele usługodawcy czy eksperci), podstawą tych czynności jest zawsze pisemne imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Bez takiego upoważnienia pracownik nie ma prawa do podjęcia działań kontrolnych, nawet jeśli otrzyma polecenie w tym zakresie.

Kiedy projekt może podlegać kontroli

Kontrola projektu może być przeprowadzona nie tylko po zawarciu umowy o dofinansowanie między wnioskodawcą a właściwą instytucją. Z art. 25 ust. 6 ustawy wdrożeniowej literalnie wynika bowiem, że kontrole mogą być prowadzone już od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca może zatem podlegać kontroli w momencie, w którym nie ma jeszcze pewności, czy uzyska środki unijne na dofinansowanie zgłoszonego przedsięwzięcia.

Takie rozwiązanie ma swoje istotne uzasadnienie. Otóż okres kwalifikowalności wydatków w perspektywie finansowej 2021–2027 rozpoczął się 1 stycznia 2021 r. Wnioskodawcy w ramach projektów mogą natomiast zgłaszać do objęcia wsparciem także te wydatki, które już zostały poniesione (przed formalnym dofinasowaniem projektu). Na marginesie należy dodać, że istnieją pewne wyjątki od tej zasady – objęcie wsparciem wydatków poniesionych przed zawarciem umowy o dofinansowanie jest niedopuszczalne wówczas, gdy nabór wniosków jest wpisany w jeden ze schematów pomocy publicznej (m.in. przez efekt zachęty).

Kontrola przed zawarciem umowy o dofinansowanie pozwala na zweryfikowanie wcześniej poniesionych wydatków i ma uniemożliwić objęcie wsparciem wydatków obarczonych nieprawidłowością.

Ustawodawca wymaga od właściwej instytucji, aby ta – jako podmiot odpowiedzialny za sporządzenie wzoru umowy o dofinansowanie – określiła termin, do którego projekt może podlegać kontroli. Termin ten powinien być wyznaczony w taki sposób, by właściwa instytucja mogła zweryfikować wykonanie przez beneficjenta wszystkich obowiązków związanych z realizacją projektu. W praktyce, zwłaszcza wówczas, gdy projekty są objęte schematami pomocy publicznej, wspomniany termin może wynosić nawet 10 lat liczonych od dnia zakończenia projektu. Określenie konkretnego terminu zależy jednak od wielu czynników, w tym m.in. źródła, z jakiego beneficjent otrzymał środki przeznaczone na dofinansowanie.

Miejsce prowadzenia kontroli i czynności kontrolne

Kontrola projektu odbywa się przede wszystkim w siedzibie wnioskodawcy (odpowiednio beneficjenta) albo w miejscu lub miejscach, w których projekt był lub jest realizowany. Nie wyklucza to jednak prowadzenia kontroli w innych lokalizacjach, co wprost przewiduje art. 25 ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tą regulacją kontrola projektu może być prowadzona również w siedzibie instytucji kontrolującej lub innym miejscu świadczenia przez osoby kontrolujące pracy lub usług na rzecz instytucji kontrolującej – ma wówczas charakter kontroli na dokumentach związanych z realizacją projektu.

Sposób przeprowadzenia kontroli zależy każdorazowo od właściwej instytucji. Powinna ona wybrać taką procedurę, która jest najbardziej adekwatna do zakresu i celów danej kontroli (zob. ramka „Czynności…”). Ustawa wdrożeniowa nie zobowiązuje kontrolującego do przeprowadzenia kontroli w jeden spośród możliwych sposobów. Z powodzeniem można więc zdecydować się na kilka form jednocześnie, jeżeli tylko służy to zakresowi czy celom kontroli.

Kontrola innych podmiotów

Instytucja kontrolująca ma prawo żądać złożenia wyjaśnień lub przedstawienia dokumentów od innych osób zaangażowanych w realizację projektu niż wnioskodawca i beneficjent. Chodzi tutaj o uczestników projektu, grantobiorców, ostatecznych odbiorców, wykonawców czy podwykonawców. Kontrola w tych podmiotach jest jednak dopuszczalna wyłącznie w dwóch przypadkach. Po pierwsze – gdy beneficjent (odpowiednio wnioskodawca) udzielił niewystarczających wyjaśnień albo nie przekazał wymaganych dokumentów (w ogóle lub częściowo). Po wtóre – gdy właściwa instytucja dokonująca kontroli podejrzewa, że doszło do nadużycia finansowego. Na marginesie należy dodać, że podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości prowadzącej do dokonania korekty finansowej nie jest uprawnioną przyczyną takiej kontroli.

Z art. 136 ust. 1 lit. d ppkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii wynika, że nadużycie finansowe to działanie lub zaniechanie stypizowane w:

1. art. 1 ust. 1 lit. a Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej w Brukseli 26 lipca 1995 r. na mocy art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz
2. art. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej w Brukseli 26 lipca 1995 r. nadużycie finansowe to:

1. w odniesieniu do wydatków – jakiekolwiek umyślne działanie lub zaniechanie dotyczące:
   • wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu;
   • nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu;
   • niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane;
2. w odniesieniu do przychodów – jakiekolwiek umyślne działanie lub zaniechanie dotyczące:
   • wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu bezprawne zmniejszenie środków budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu;
   • nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu;
   • niewłaściwego wykorzystania korzyści uzyskanej zgodnie z prawem, w tym samym celu.

W art. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii postanowiono, że do celów tej dyrektywy uważa się, iż nadużyciem naruszającym wspomniane interesy jest:

1. w odniesieniu do wydatków niezwiązanych z zamówieniami publicznymi – działanie lub zaniechanie odnoszące się do:
   • wykorzystywania lub przedstawiania nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów, skutkującego sprzeniewierzeniem lub bezprawnym zatrzymaniem środków finansowych lub aktywów z budżetu Unii lub z budżetów, którymi Unia zarządza lub którymi zarządza się w jej imieniu;
   • nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, z tym samym skutkiem;
   • niewłaściwego wykorzystania takich środków finansowych lub aktywów do celów innych niż te, na które pierwotnie zostały przyznane;
2. w odniesieniu do wydatków związanych z zamówieniami publicznymi, co najmniej w przypadkach, w których dopuszczono się ich w celu uzyskania przez sprawcę lub inną osobę bezprawnych korzyści powodujących stratę w interesach finansowych Unii – działanie lub zaniechanie odnoszące się do:
   • wykorzystywania lub przedstawiania nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów, skutkującego sprzeniewierzeniem lub bezprawnym zatrzymaniem środków finansowych lub aktywów z budżetu Unii lub z budżetów, którymi Unia zarządza lub którymi zarządza się w jej imieniu;
   • nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, z tym samym skutkiem;
   • niewłaściwego wykorzystania takich środków finansowych lub aktywów do celów innych niż te, na które pierwotnie zostały przyznane, ze szkodą dla interesów finansowych Unii;
3. w odniesieniu do dochodów innych niż dochody pochodzące z zasobów własnych z tytułu VAT, o których mowa w pkt 4 – działanie lub zaniechanie odnoszące się do:
   • wykorzystywania lub przedstawiania nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów, skutkującego bezprawnym uszczupleniem zasobów budżetu Unii lub budżetów, którymi Unia zarządza lub którymi zarządza się w jej imieniu;
   • nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, z tym samym skutkiem;
   • niewłaściwego wykorzystania korzyści uzyskanych zgodnie z prawem, z tym samym skutkiem;
4. w odniesieniu do dochodów pochodzących z zasobów własnych z tytułu VAT – działanie lub zaniechanie w ramach transgranicznego oszukańczego systemu odnoszące się do:
   • wykorzystywania lub przedstawiania nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów związanych z VAT, skutkującego uszczupleniem zasobów budżetu Unii;
   • nieujawnienia informacji związanych z VAT, z naruszeniem szczególnego obowiązku, z tym samym skutkiem;
   • przedstawienia prawidłowych oświadczeń związanych z VAT do celów oszukańczego ukrycia braku płatności lub bezprawnego tworzenia praw do zwrotu.

Należy zastrzec, że wymienione przesłanki – określone zarówno we wspomnianej konwencji, jak i dyrektywie – nie mają kumulatywnego charakteru.

Odpowiedź na żądanie złożenia wyjaśnień jest obowiązkiem jego adresata – osoby fizycznej lub uprawnionego przedstawiciela osoby prawnej. Z art. 25 ust. 10 ustawy wdrożeniowej wprost bowiem wynika, że osoby te „są obowiązane” do udzielenia wyjaśnień lub udostępnienia dokumentów.

Obowiązki kontrolowanego

Ustawa wdrożeniowa precyzyjnie reguluje obowiązki kontrolowanego. Niezrealizowanie ich przez beneficjenta (względnie wnioskodawcę) może być poczytywane jako odmowa poddania się kontroli, a w konsekwencji – narazić go na negatywne skutki prawne i finansowe.

Autor

Grzegorz Karwatowicz

Autor jest doktorem nauk prawnych, prawnikiem doradzającym beneficjentom środków UE, w tym jsfp.