Spis treści:
- Rozliczanie przedsięwzięć
- Najczęstsze nieprawidłowości ujawniane na etapie rozliczenia końcowego
- Skutki stwierdzenia naruszeń
- Ograniczenie ryzyka zwrotu środków
Ryzyko finansowe związane z wezwaniem do zwrotu środków z KPO nie mija w momencie zatwierdzenia wniosku o płatność końcową czy zakończenia realizacji przedsięwzięcia. Może się ujawnić dopiero na etapie rozliczenia końcowego lub czynności kontrolnych przeprowadzanych po sfinalizowaniu projektu. Trudno jest już wtedy skutecznie naprawić popełnione błędy.
Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej: KPO lub plan) jest instrumentem finansowania reform i inwestycji objętych decyzją wykonawczą Rady zatwierdzającą ocenę KPO [1]. Decyzja ta określa kamienie milowe i wartości docelowe, których osiągnięcie warunkuje wypłaty środków na rzecz państwa członkowskiego.
Z perspektywy odbiorców wsparcia istotne jest to, że realizacja przedsięwzięć finansowanych z KPO odbywa się w ścisłych ramach czasowych wynikających z:
- rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej: rozporządzenie 2021/241) oraz
- przepisów krajowych.
Plan może obejmować działania rozpoczęte nie wcześniej niż 1 lutego 2020 r. Kamienie milowe i wartości docelowe powinny być natomiast zrealizowane co do zasady do 31 sierpnia 2026 r. Jednocześnie wsparcie o charakterze bezzwrotnym – zgodnie z art. 14ll ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: uzppr) – jest udzielane w latach 2022–2026.
Oznacza to, że ramy czasowe wynikające z rozporządzenia 2021/241 wyznaczają graniczne momenty realizacji i rozliczenia przedsięwzięć. Szczegółowe zasady – w tym moment uznania przedsięwzięcia za zakończone, zakres kwalifikowalności wydatków oraz obowiązki po zakończeniu realizacji – są każdorazowo określane w dokumentacji naboru i w umowie zawartej z właściwą instytucją odpowiedzialną za inwestycję.
W praktyce kluczowego znaczenia nabiera więc etap rozliczenia, w szczególności rozliczenia końcowego. Wtedy to następuje weryfikacja zgodności poniesionych wydatków z dokumentacją naboru, postanowieniami umowy oraz warunkami wynikającymi z przepisów prawa unijnego i krajowego. W praktyce pojawia się przekonanie, że zatwierdzenie wniosku o płatność końcową albo formalne zakończenie realizacji przedsięwzięcia prowadzi do definitywnego zamknięcia ryzyk finansowych związanych z otrzymanym wsparciem. Ryzyka te mogą się natomiast ujawnić zarówno na etapie rozliczenia końcowego, jak i czynności kontrolnych prowadzonych po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia (w tym drugim przypadku ryzyko może wynikać z warunków danego naboru oraz treści umowy).
Rozliczanie przedsięwzięć
Zasady nadzoru nad wykorzystywaniem środków z KPO oraz przesłanki zwrotu środków w razie niespełnienia wymogów prawnych są określone w przepisach rozporządzenia 2021/241 i uzppr.
Odrębność KPO od klasycznych programów polityki spójności nie polega na stworzeniu całkowicie autonomicznego reżimu odpowiedzialności odbiorcy wsparcia. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje wprost, że w sprawach należności z tytułu zwrotu środków – w zakresie w niej nieuregulowanym – stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp) oraz przepisy działu III ordynacji podatkowej (dalej: op). Konstrukcja zwrotu środków ma więc charakter publicznoprawny i wpisuje się w model właściwy dla należności budżetowych. Różnica praktyczna polega przede wszystkim na ograniczonym czasie realizacji KPO. W związku z tym uchybienia, które w instrumentach o dłuższym cyklu wdrażania mogłyby być skorygowane w toku realizacji projektu, w KPO często ujawniają się dopiero na etapie rozliczenia końcowego. Generuje to bezpośrednie skutki finansowe w postaci powstania obowiązku zwrotu całości lub części otrzymanego wsparcia.
Najczęstsze nieprawidłowości ujawniane na etapie rozliczenia końcowego
W praktyce rozliczania przedsięwzięć finansowanych z KPO okolicznościami obligującymi do zwrotu środków są konkretne nieprawidłowe działania, np. w zakresie dokumentowania, kwalifikowalności wydatków, wyboru wykonawców czy realizacji wskaźników. W przypadku wystąpienia tych nieprawidłowości instytucja może uznać, że doszło do „naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków” lub „środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem” (jeśli dokumentacja wykaże, że zostały wydane na cel inny niż wskazany we wniosku o udzielenie wsparcia).
Identyfikacja naruszeń następuje w momencie, w którym instytucja dokonuje całościowej oceny zgodności realizacji przedsięwzięcia z dokumentacją naboru i postanowieniami umowy. Trudno jest już wtedy skutecznie naprawić stwierdzone błędy.
Błędne dokumentowanie wydatków
Jednym z najczęściej identyfikowanych błędów jest brak prawidłowego wykazania, że wydatek został poniesiony zgodnie z przeznaczeniem i z zachowaniem procedur obowiązujących przy jego wykorzystaniu.
Weryfikacja nie ogranicza się do ustalenia, czy koszt został faktycznie poniesiony. Kluczowe jest udowodnienie jego funkcjonalnego związku z przedsięwzięciem oraz z zadaniami i wskaźnikami przewidzianymi w umowie.
Problemy pojawiają się w szczególności wtedy, gdy:
- dokumentacja finansowa nie pozwala jednoznacznie powiązać wydatku z konkretnym elementem przedsięwzięcia;
- nie ma dowodów wykonania usług albo
- dokumentacja merytoryczna i finansowa są niespójne.
Wydatki poniesione poza okresem kwalifikowalności
W KPO szczególne znaczenie ma prawidłowe ustalenie momentu poniesienia wydatku w relacji do okresu kwalifikowalności określonego w dokumentacji naboru i umowie. Ryzyko pojawia się zwłaszcza przy końcowych płatnościach, zaliczkach i rozliczeniach realizowanych na przełomie okresów.
Błędy w tym zakresie polegają m.in. na tym, że jednostka realizująca przedsięwzięcie:
- utożsamia daty wystawienia faktury z momentem poniesienia wydatku;
- realizuje płatności po upływie okresu kwalifikowalności;
- rozlicza koszty, które zostały faktycznie zrealizowane już po zakończeniu przedsięwzięcia.
Podwójne finansowanie
W praktyce podwójne finansowanie nie ogranicza się do oczywistego finansowania tego samego wydatku z dwóch źródeł.
Ryzyko dotyczy w szczególności sytuacji, gdy jednostka:
- rozlicza amortyzację środków trwałych, które wcześniej zostały sfinansowane z dotacji;
- ujmuje ten sam koszt w różnych projektach;
- rozlicza ten sam wydatek w kilku kategoriach kosztów.
W takich przypadkach instytucja może przyjąć, że środki zostały pobrane nienależnie, nawet jeśli odbiorca wsparcia działał w przekonaniu o dopuszczalności przyjętego rozwiązania.
Procedura wyboru wykonawców i konflikt interesów
Podstawową zasadą wydatkowania środków publicznych jest zachowanie reguł bezstronności i przejrzystości. W przypadku KPO ma ona jednak szczególne znaczenie, ponieważ w umowach pojawiają się wprost odwołania do „poważnych nieprawidłowości”, które są wskazywane jako przesłanki zwrotu środków (choć nie zostały zdefiniowane w rozporządzeniu 2021/241). Nawet jeśli odbiorca wsparcia nie miał obowiązku stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, powinien być w stanie wykazać, że wybór wykonawcy nastąpił w sposób racjonalny, transparentny i wolny od konfliktu interesów.
Ryzyko powstania naruszeń, które mogą być zakwalifikowane jako „poważne nieprawidłowości” w rozumieniu motywu 53 rozporządzenia 2021/241, pojawia się m.in. wtedy, gdy jednostka korzystająca ze wsparcia:
- nie ma dokumentacji potwierdzającej przebieg procedury wyboru;
- wprowadza nieuzasadnione zmiany w zakresie przedsięwzięcia lub wykonawcy;
- nie ujawnia powiązań osobowych lub kapitałowych;
- dopuszcza udział osób pozostających w konflikcie interesów w rozumieniu art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2024/2509 z dnia 23 września 2024 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (dalej: rozporządzenie finansowe UE).
W takich sytuacjach konsekwencją może być zakwestionowanie całości wydatku albo szersza korekta obejmująca powiązane koszty.
Nieosiągnięcie wskaźników i niewłaściwe rozliczenie przychodów
W systemie KPO rozliczenie przedsięwzięcia nie ogranicza się do weryfikacji wydatków. Ocenie podlega również osiągnięcie wskaźników oraz – jeżeli ma to zastosowanie – prawidłowe rozliczenie przychodów związanych z przedsięwzięciem.
Nieosiągnięcie wskaźników lub błędy w kalkulacji przychodów mogą prowadzić do proporcjonalnego obniżenia wsparcia albo do powstania obowiązku zwrotu części środków, nawet jeśli przedsięwzięcie zostało faktycznie zrealizowane.
Nieprawidłowości ujawniane po zatwierdzeniu rozliczenia
Formalne zakończenie realizacji przedsięwzięcia oraz zatwierdzenie wniosku o płatność końcową nie oznacza wygaśnięcia wszystkich obowiązków odbiorcy wsparcia. Zakres obowiązków po zakończeniu realizacji zależy od treści dokumentacji naboru oraz postanowień umowy.
Z analizy wzorów umów stosowanych w ramach KPO wynika, że po zatwierdzeniu rozliczenia mogą funkcjonować trzy odrębne kategorie obowiązków:
- obowiązek utrzymania efektów przedsięwzięcia (jeżeli został przewidziany);
- obowiązek przechowywania dokumentacji;
- podleganie kontroli ex post w okresie wskazanym w umowie lub przepisach prawa.
Każdy z tych obowiązków może stanowić odrębne źródło ryzyka zwrotu środków.
Przewidziany w umowie obowiązek utrzymania efektów przedsięwzięcia
Obowiązek utrzymania efektów nie stanowi elementu każdego przedsięwzięcia finansowanego z KPO. Występuje wyłącznie wtedy, gdy został przewidziany w dokumentacji naboru i w umowie. Zazwyczaj dotyczy inwestycji infrastrukturalnych lub produkcyjnych albo przedsięwzięć, w których wsparcie stanowi pomoc publiczną czy pomoc de minimis.
Postanowienia umowne nie zawsze posługują się pojęciem trwałości. Często mowa jest o „utrzymaniu efektów przedsięwzięcia” albo o obowiązku nieprzenoszenia własności składników majątku przez określony czas. Okres ten bywa zróżnicowany (wynosi np. 1 rok, 3 lata, 5 lat) i jest różnie liczony (od zawarcia umowy, od zatwierdzenia wniosku końcowego o płatność albo od innego momentu wskazanego w umowie).
Nieprawidłowości ujawniane po zakończeniu realizacji mogą w szczególności polegać na:
- istotnej zmianie wpływającej na charakter przedsięwzięcia lub jego cele;
- zaprzestaniu działalności, której dotyczyło udzielone wsparcie;
- przeniesieniu działalności poza miejsce wskazane w umowie;
- zmianie własności elementów infrastruktury w sposób prowadzący do uzyskania nienależnej korzyści przez podmiot trzeci;
- zbyciu lub oddaniu do korzystania składników majątku wbrew ograniczeniom umownym.
Co ważne, instytucje, które oceniają wystąpienie naruszenia, nie tylko ustalają, czy ostateczny odbiorca pozostaje właścicielem składników majątku. Weryfikują też rzeczywisty sposób wykorzystania efektów przedsięwzięcia oraz jego zgodność z celem określonym w umowie.
Obowiązek przechowywania dokumentacji
Nawet jeśli umowa zawarta w ramach KPO nie przewiduje obowiązku utrzymania efektów, to na pewno zobowiązuje odbiorcę wsparcia do przechowywania dokumentacji przez określony czas. Okres archiwizacji jest zróżnicowany i może być określony bezpośrednio w umowie jako:
- konkretna data końcowa;
- liczba lat od przyznania pomocy publicznej (np. 10 lat);
- liczba lat od ostatecznego rozliczenia zobowiązań (np. w przypadku pożyczek);
- odesłanie do przepisów rozporządzenia finansowego UE.
W niektórych umowach czas przechowywania dokumentów jest dłuższy niż okres utrzymania efektów przedsięwzięcia. Oznacza to, że nawet po upływie okresu trwałości odbiorca wsparcia musi umożliwić weryfikację dokumentów uprawnionym instytucjom.
Instrumenty finansowe – specyfika obowiązków po zakończeniu realizacji
W przypadku wsparcia udzielanego w formie pożyczki lub innego instrumentu finansowego obowiązek utrzymania efektów przedsięwzięcia często ma inną konstrukcję niż w przypadku dotacji (czy innych form bezzwrotnych). Nie oznacza to jednak braku ryzyk po zakończeniu realizacji. Mogą one wystąpić w szczególności wtedy, gdy jednostka korzystająca ze wsparcia:
- wykorzysta środki niezgodnie z celem określonym w umowie pożyczki;
- naruszy warunki pomocy publicznej lub pomocy de minimis;
- nie będzie mieć wymaganej dokumentacji w okresie archiwizacji;
- odmówi poddania się kontroli ex post.
W praktyce okres przechowywania dokumentacji i umożliwienia potencjalnych kontroli może wykraczać poza okres faktycznej realizacji przedsięwzięcia i okres spłaty zobowiązania.
Skutki stwierdzenia naruszeń
Stwierdzenie naruszeń w realizacji przedsięwzięcia finansowanego z KPO wymaga za każdym razem oceny, czy w danych okolicznościach zachodzi jedna z przesłanek zwrotu dofinansowania określonych w art. 14ls ust. 1 uzppr. Odpowiedzialność za nieprawidłowości może jednak powstać także na gruncie innych przepisów.
W praktyce wezwanie do zwrotu środków – wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych – może nastąpić również po upływie znacznego czasu od zakończenia realizacji przedsięwzięcia, jeżeli nieprawidłowość zostanie ujawniona w toku kontroli przeprowadzonej w okresie, w którym instytucje zachowują uprawnienia kontrolne.
Ograniczenie ryzyka zwrotu środków
Odpowiedzialność odbiorcy wsparcia udzielanego z KPO wynika z wielowarstwowej konstrukcji normatywnej obejmującej:
- przepisy rozporządzenia 2021/241;
- krajowy tryb zwrotu określony w regulacjach uzppr;
- odpowiednie stosowanie przepisów ufp i op;
- postanowienia umowy o objęcie przedsięwzięcia wsparciem;
- wytyczne i zasady horyzontalne.
Dopiero ich łączne odczytanie pozwala prawidłowo ocenić zakres zobowiązań i potencjalnych konsekwencji.
Kluczowe znaczenie dla oceny ryzyka zwrotu ma każdorazowo treść dokumentacji naboru oraz postanowień umownych, w szczególności zasady rozliczania wydatków i odpowiedzialności odbiorcy wsparcia oraz ewentualne obowiązki utrzymania określonych rezultatów przedsięwzięcia po jego zakończeniu. To właśnie te dokumenty konkretyzują ustawowe przesłanki zwrotu w odniesieniu do danego przedsięwzięcia.
Z perspektywy praktycznej oznacza to, że etap przygotowania i zatwierdzenia wniosku o płatność końcową powinien być traktowany jako moment wymagający szczególnej staranności w weryfikacji spełnienia wszystkich warunków umownych i ustawowych, ponieważ ewentualne uchybienia mogą skutkować obowiązkiem zwrotu środków również po formalnym zakończeniu realizacji przedsięwzięcia.
Przypisy:
- Decyzja wykonawcza Rady z 9 grudnia 2025 r. zmieniająca decyzję wykonawczą z dnia 17 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski (15795/25, ECOFIN 1586).
Autor
Anna Kulińska
Autorka jest radcą prawnym, doktorem nauk prawnych, ekspertką z zakresu prawa pomocy publicznej i prawa UE.
