W związku z gospodarowaniem nieruchomościami organy władzy publicznej ustalają i pobierają opłaty mające charakter niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Zbieg różnych przepisów sprawia jednak, że odsetki od nieterminowo uregulowanych opłat nalicza się na podstawie odmiennych regulacji prawnych.
W czerwcowym numerze miesięcznika „Finanse Publiczne” ukazał się pierwszy artykuł poświęcony odsetkom za zwłokę od niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Dotyczył odsetek od zaległych opłat związanych z oświatą, opieką żłobkową i przedszkolną, pieczą zastępczą czy pomocą społeczną. W tym artykule zostanie omówiona kolejna grupa należności, od których jsfp są zobowiązane naliczać odsetki za zwłokę. Będą to należności wynikające z gospodarowania nieruchomościami.
Opłata adiacencka
Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) opłata adiacencka jest ustalana w związku ze:
- wzrostem wartości nieruchomości, który wynika z budowy urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków jst;
- scaleniem i podziałem nieruchomości lub samym podziałem nieruchomości.
Przedmiotowa opłata jest publicznoprawnym świadczeniem pieniężnym o charakterze ekwiwalentnym, bezzwrotnym i przymusowym.
W ramach postanowień wspomnianej ustawy prawodawca nie ustalił jednoznacznej kwalifikacji opłaty adiacenckiej. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie [1] dochody z tego tytułu są zaliczane do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych (dalej: ufp). Mimo to nie każdy przepis działu III ordynacji podatkowej (dalej: op) znajdzie zastosowanie do zobowiązań z tytułu omawianej opłaty. W przypadku gdy dochodzi do zwłoki w jej uregulowaniu, w zdecydowany sposób o regresie odsetkowym rozstrzyga bowiem art. 148 ust. 2 ugn. Z regulacji tej wynika jednoznacznie, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego (dalej: kc). Taka treść przepisu powoduje, że w razie nieterminowego uregulowania opłaty adiacenckiej należy naliczać odsetki ustawowe za opóźnienie na podstawie art. 481 § 1 i 2 kc.
Opłata planistyczna
Z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) wynika, że jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na mocy art. 37 ust. 6 przywołanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego potwierdzającego zbycie nieruchomości.
Cytowana ustawa nie zawiera żadnych uregulowań w sprawie odsetek z tytułu niedochowania terminu płatności ani nie odsyła do stosowania innych ustaw, z których mogłoby wynikać uprawnienie do dochodzenia takich odsetek. Jednocześnie z ustawy tej nie wynika, czy do opłaty planistycznej stosuje się przepisy op.
Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych [2] dominuje stanowisko, że opłata planistyczna jest niepodatkową należnością budżetową, o której mowa w art. 60 ust. 7 ufp. W konsekwencji należy przyjąć, że do wspomnianej opłaty ma zastosowanie art. 67 ust. 1 ufp i w przypadku nieuiszczenia jej w terminie konieczne jest naliczenie odsetek za zwłokę na zasadach określonych w przepisach op dotyczących zaległości podatkowych. Mimo przeważającej liczby stanowisk, które potwierdzają taki status opłaty planistycznej oraz opisany sposób naliczania od niej odsetek, występują także wyjaśnienia negujące zasadność stosowania przepisów op.
Opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności
Choć ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów obowiązuje już od kilku lat, wciąż nierozstrzygnięta pozostaje kwestia statusu opłaty przekształceniowej.
W swoim stanowisku RIO w Kielcach [3] stwierdziła, że opłata ta ma charakter cywilnoprawny, gdyż stanowi ekwiwalent za nabycie prawa własności przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. Podstawą takiej interpretacji był art. 12 ust. 2 wspomnianej ustawy, w którym prawodawca zawarł odesłanie do art. 12a ugn. Przepis ten dotyczy należności pieniężnych, które są pobierane z tytułu gospodarowania nieruchomościami, mają charakter cywilnoprawny i przypadają Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji RIO w Kielcach uznała, że wobec cywilnoprawnego charakteru opłaty przekształceniowej nie można stosować do tego rodzaju należności odsetek podatkowych, lecz odsetki związane z roszczeniami cywilnoprawnymi.
Z kolei RIO w Katowicach [4] stwierdziła, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nie normuje możliwości naliczania odsetek od nieterminowego uiszczenia opłaty przekształceniowej. Opłata jest jednak niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, dlatego naliczanie odsetek za zwłokę i egzekucja tej należności powinny się odbywać na zasadach określonych w art. 67 ufp.
Odnosząc się do przywołanych stanowisk, należy zaaprobować pogląd, że opłata przekształceniowa spełnia wszystkie wymagania, które decydują o możliwości uznania jej za niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym. W związku z tym, że kwestia ustalania i poboru odsetek za zwłokę od zaległości w tej opłacie nie została odrębnie uregulowana, powinno się stosować w tym przypadku odsetki jak dla zaległości podatkowych.
Dopłaty z tytułu wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej niż przed scaleniem
Scalenie i podział nieruchomości to procedury z zakresu prawa publicznego uregulowane w art. 101–108 ugn. W regulacjach tych ustawodawca określił m.in. zasady przyznawania „nowych” nieruchomości uczestnikom postępowania scaleniowego. Wskazał, że jeśli na skutek scalenia i podziału nieruchomości otrzymali oni działki, których powierzchnia nie odpowiada wyliczonej matematycznie powierzchni równoważnej, to powstaje obowiązek uiszczenia odpowiedniej dopłaty stanowiącej wyrównanie wartości nieruchomości.
Rozstrzygnięcie w sprawie dopłat jest obligatoryjnym elementem uchwały scaleniowej (art. 104 ust. 2 pkt 5 ugn). Przyjmuje więc formę władczego ustalenia organu stanowiącego jst. Organ ten jest zobowiązany wskazać w uchwale, kto spośród uczestników postępowania scaleniowego:
- ma prawo do otrzymania dopłaty, gdyż przyznana mu powierzchnia nieruchomości jest mniejsza od powierzchni należnej (zasadniczo uczestnicy postępowania scaleniowego powinni mieć zagwarantowane prawo do ekwiwalentu scaleniowego w naturze; przyznanie dopłaty – jako ekwiwalentu pieniężnego – ma charakter wyjątku od tej zasady);
- jest zobowiązany do uiszczenia dopłaty, gdyż przyznana mu powierzchnia nieruchomości jest większa od powierzchni należnej.
Uchwała wywołuje zatem skutek prawny w postaci powstania prawa do dopłaty lub obowiązku jej wniesienia. Nie rozstrzyga natomiast, jaka jest jej wysokość. Kwota ta jest ustalana w decyzji administracyjnej starosty. Zapłata powinna nastąpić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Jest to termin ustawowy i nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia organu orzekającego.
Na podstawie przytoczonych wyjaśnień należy uznać, że dopłata z tytułu wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej niż przed scaleniem, wnoszona na rzecz budżetu powiatu przez adresata stosownej decyzji, ma cechy niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym. Za takim stwierdzeniem przemawia treść art. 60 pkt 8 ufp. W związku z tym w myśl art. 67 ust. 1 ufp kwestie, które dotyczą tej opłaty, a nie zostały uregulowane w ufp, powinny być rozstrzygane zgodnie z regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego i normami op. To zaś oznacza, że w razie nieuiszczenia dopłaty we właściwym terminie, należy ustalać i pobierać odsetki za zwłokę jak dla zaległości podatkowych.
Opłata za zajęcie pasa drogowego
Opłaty za zajęcie pasa drogowego pobierane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ufp. Z art. 67 ust. 1 ufp wynika, że do takich należności stosuje się przepisy działu III op, przy czym stosuje się je „odpowiednio”, czyli z uwzględnieniem niezbędnych modyfikacji związanych z odrębnym charakterem prawnym niepodatkowych należności budżetowych i należności podatkowych.
Trzeba jednak podkreślić, że w art. 40d ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazuje wprost, że w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego pobiera się odsetki ustawowe. To oznacza, że w takiej sytuacji nie stosuje się przepisów dotyczących zasad naliczania odsetek za zwłokę określonych w art. 53 op.
Przypisy:
- Pismo z 3 lutego 2021 r. (K.0542. PZ.4.DC.2021).
- Zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. (II OSK 914/20); wyrok WSA w Szczecinie z 10 września 2014 r. (I SA/Sz 134/14); wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r. (II SA/Po 531/20). Wszystkie przywołane w artykule wyroki sądów administracyjnych są dostępne w bazie CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query [dostęp: 4.07.2024].
- Pismo z 27 września 2023 r. (WI.54.45.2023), tinyurl.com/rio-27-09-23 [dostęp: 8.07.2024].
- Pismo z 26 marca 2020 r. (WA-023/19/20), tinyurl.com/rio-26-03-20 [dostęp: 8.07.2024].
Autor
Arkadiusz Sputowski
Autor jest audytorem wewnętrznym, długoletnim pracownikiem służb podatkowych państwa i jst, doświadczonym wykładowcą i trenerem.
